Analyse - Au marché des modes de scrutin, quel choix pour le Liban ?
I - Un système électoral en panne

par Élie FAYAD (L'Orient Le Jour 30 novembre et 1 decembre 2004)

Tous les quatre ans, le microcosme politique libanais redécouvre, le temps de forger une nouvelle loi électorale, un étrange vocabulaire qu’il manie avec toute l’adresse d’un nourrisson étrennant son premier hochet.
 

Que l’homme de la rue ne se retrouve pas dans la jungle des concepts issus de la démocratie représentative peut paraître normal dans un pays dont la tradition dans ce domaine est, quoi qu’on dise, plutôt mince. Mais que les politiques eux-mêmes s’y perdent, voilà l’une des raisons pour lesquelles nous avons chaque quatre ans une « nouvelle » loi électorale. L’autre raison étant, bien entendu, qu’il existe tout de même un certain nombre de « fins connaisseurs » mettant en œuvre leurs petits talents pour fabriquer des législatures sur commande. Un peu à la manière d’un avocat véreux qui connaîtrait « trop » bien le code civil.
 

Moitié ignorance, moitié mauvaise foi : voilà donc de quoi est fait le paysage électoral libanais depuis... eh bien, depuis toujours. Même si une mention particulière devrait être décernée en la matière à la IIe République, sous laquelle à un mode de scrutin suranné et quasi loufoque, on a ajouté les caprices d’un découpage surréaliste.
 

Mais que demande-t-on au juste à une loi électorale ? De servir de simple code régissant la désignation des députés de la nation ou bien de refonder entièrement la vie politique ? Comme toujours, la vérité se trouve quelque part au milieu.
I

l est incontestable qu’un changement de mode de scrutin induirait des transformations qualitatives d’une ampleur considérable dans l’aréopage politique et, du coup, au sein même des institutions de l’État. Mais il est faux de prétendre qu’on peut révolutionner les mœurs politiques d’un peuple rien qu’en modifiant son système électoral. Des partis dogmatiques, issus d’idéologies quasiment disparues en Occident mais qui ont toujours pignon sur rue sous nos latitudes, continuent de croire en la panacée électorale. C’est bien pour cela qu’ils sont dogmatiques.
 

Le sectarisme communautaire, le clientélisme et la corruption sont partie intégrante du paysage libanais. Combattre ces tares est un devoir et une nécessité pour tous, mais les remèdes proposés sont-ils les bons ? Le mieux est l’ennemi du bien, dit-on. Alors, imaginons un système « idéal » qui conduise à la Chambre 128 députés qui ne soient pas sectaires, n’entretiennent pas de cour et ne font la fortune de personne. Que se passerait-il ? Dans la meilleure des hypothèses, nous aurions formé un club d’individus parfaitement honorables et totalement incapables, simplement parce que la réalité politique serait, elle, abandonnée à la rue.
 

Une vraie démocratie ne lutte pas de face contre les défaillances de la société. Toujours de biais. Elle n’abat pas, mais canalise. Elle ne craint pas d’ouvrir ses institutions aux diverses tendances politiques de la population parce que c’est le seul moyen de les banaliser, au sens positif du terme. C’est-à-dire de leur retirer tout caractère conflictuel violent. L’alternative est la tyrannie ou la guerre civile.
Bien sûr, il n’y a pas de démocratie parfaite. Simplement perfectible. Il est possible et même parfois souhaitable qu’un gouvernement décide, par le choix d’un mode de scrutin plutôt qu’un autre, d’empêcher que les extrêmes de la société ne soient largement représentés au Parlement. N’oublions pas que Hitler est arrivé au pouvoir par des voies démocratiques.
 

C’est, par exemple, le cas en France, où le Front national de Jean-Marie Le Pen, qui dispose d’une audience nationale dépassant les 15 % de l’électorat, ne parvient pourtant pas à faire élire un seul député. Pourquoi ? En gros parce que le système en vigueur – majoritaire uninominal à deux tours – ne permet pas à un parti ne disposant pas d’alliances avec d’autres formations politiques de faire élire ses candidats. Il en serait tout autrement si la France avait adopté la proportionnelle ou même la majoritaire à un seul tour.
 

On peut naturellement considérer qu’il y a là une sérieuse entorse au principe démocratique. Mais il s’agit d’une entorse décidée consensuellement et qui bénéficie de l’aval de la majorité écrasante de l’électorat.
 

Le scénario est loin d’être identique au Liban, où les intérêts d’un État tuteur – en l’occurrence la Syrie –, doublés de ceux d’une poignée de « zaïms » locaux, priment sur tout le reste. De sorte qu’ici, la règle est d’exclure. Inclure est l’exception.
 

La tutelle syrienne a aggravé le déficit démocratique au Liban. Elle ne l’a cependant pas créé. Aussi loin que l’on remonte dans le temps, on retrouve toujours le même mode de scrutin, à savoir le système majoritaire plurinominal à un tour (avec listes ouvertes). Les trois législations adoptées depuis Taëf s’y sont toutes conformées. Ce qui change périodiquement, c’est le découpage des circonscriptions, la main du législateur se faisant plus ou moins lourde, selon les cas.
 

Que les estafettes et autres minibus de l’avant-Taëf se soient transformés en rouleaux compresseurs – les fameux « bulldozers » – est certes désolant. Il n’en reste pas moins qu’il n’y a pas de grande différence entre le passager d’un side-car et celui d’un jumbo jet, puisque dans les deux cas, ils ne sont que des passagers, c’est-à-dire qu’ils sont tributaires d’un conducteur pour les emmener à la destination voulue. C’est donc à lui qu’ils doivent leur voyage et à nul autre.
 

De plus, lorsque l’on sait par quels moyens souvent peu avouables sont fabriquées les listes – petites ou grandes –, autrement dit pourquoi on prend avec soi tel passager et pas tel autre, on conçoit l’absurdité d’un système reposant à la fois sur la règle majoritaire (le vainqueur rafle tout) et la plurinominalité (plusieurs sièges dans une seule circonscription).
 

Le plus souvent, ce ne sont en effet pas les affinités politiques qui commandent le processus de formation des listes. Mots d’ordre, marchandages et autres calculs d’intérêts particuliers sont les principaux critères liant des candidats entre eux.
 

Mais il y a d’autres absurdités encore : le panachage n’est pas l’une des moindres. Beaucoup voient dans la possibilité donnée à l’électeur de rayer un nom sur une liste comme un bienfait, une soupape de sécurité et de liberté, le votant étant ainsi capable de dire « non » au plat prêt qu’on lui sert.
La réalité est tout autre. Outre le fait qu’en démocratie, on n’est pas censé voter pour une chose et son contraire, le panachage se révèle être bien plus souvent un instrument de (basses) manœuvres aux mains des états-majors politiques eux-mêmes qu’en celles des électeurs.
 

D’autre part, combien sont-ils au Liban les électeurs « libres » à la fois politisés et n’ayant pas d’engagement politique précis ? Dans une société où il existe encore ce qu’on appelle des « clés électorales », c’est-à-dire des espèces de chefs de clan ou de tribu qui – sur un mot d’ordre donné – mobilisent à eux seuls des dizaines, des centaines, voire des milliers de voix dans un sens ou un autre, les effets bénéfiques du panachage en deviennent extrêmement rares.
 

Enfin, à supposer que l’on retienne le caractère positif des listes ouvertes, on ne voit pas pourquoi on s’évertuerait à défendre une aussi mince soupape de sécurité lorsqu’on peut réformer l’ensemble du système et choisir un mode de scrutin qui n’ait justement pas besoin de quelconques soupapes pour être sûr ?
 

Un fait est aujourd’hui certain : le code électoral en vigueur au Liban est aujourd’hui une curiosité de musée. Aussi loin que la vue puisse porter, et pas seulement en direction de l’Occident, on ne voit guère floraison d’exemples similaires sur la planète.
Que le Liban n’arrive guère, en 2005, à se sortir de quelques expériences bancales de la IIIe République française, vite abandonnées là-bas, prouve à quel point la politique est en panne dans ce pays.

II - « S’il vous plaît, dessine-moi une loi électorale »

Vérité en deçà des Pyrénées, erreur au-delà. La célèbre phrase de Pascal s’applique parfaitement aux effets des différents modes de scrutin, et il serait vain de chercher à démontrer une quelconque universalité dans les traits caractéristiques de chacun de ces systèmes.
 

Pourtant, il ne fait pas de doute que ces traits existent. Les manuels le disent. Mais en exagérant quelquefois l’uniformité. Ainsi, la majoritaire est censée favoriser ce qu’on appelle les partis de gouvernement. Quant à la proportionnelle, qui reflète mieux l’état de l’opinion et permet à des partis marginaux de se faire une place au soleil, elle déboucherait sur des Chambres atomisées, sans majorité nette d’une formation sur les autres, et donc sur des gouvernements de coalition fragiles. Voilà un constat sorti tout droit de l’expérience de la IVe République française (1946-1958), tant décriée pour ses Chambres « introuvables » et ses gouvernements éphémères.
 

Mais ce qui fut valable pour la France et encore davantage pour l’Italie, ne l’est toujours pas pour l’Allemagne, où la proportionnelle en vigueur n’a jamais ébranlé la domination massive des deux grandes formations, le Parti social-démocrate (SPD) et la Démocratie chrétienne (CDU).
 

Il obeit à des considérations profondes qui changent d’un pays à l’autre, d’une époque à l’autre.
On aurait tort cependant de croire que, dans un pays comme le Liban, l’adoption d’un code électoral plus moderne que celui qui est vigueur aujourd’hui n’aurait pas de conséquences majeures sur la vie politique du pays, minée par un archaïsme paralysant. S’il est vrai que les mœurs politiques déterminent le reste et non le contraire, il est tout aussi vrai que lorsque ces mœurs évoluent, cette évolution demeure bloquée par le maintien d’un système obsolète.

L’escroquerie de la circonscription unique
Depuis quelques années, d’innombrables propositions ont été faites au Liban par des universitaires ou des politiques en vue d’une réforme électorale. Certaines sont modestes, d’autres exhaustives. Quelques-unes atteignent un tel degré de complexité qu’il faudrait – si elles étaient appliquées – que chaque électeur suive un cours intensif de formation auprès d’une grande université avant d’aller voter.
Il est peut-être normal, après tout, pour celui qui roule sur un chemin sablonneux de rêver d’autoroutes à bretelles. Mais ce serait oublier que la démocratie doit être impérativement un exercice simple, transparent. Faute de quoi il n’est plus question de démocratie.
 

D’autres propositions avancées pèchent, au contraire, par leur extrême simplisme, confinant parfois à la débilité... ou à l’escroquerie. Quels autres termes pourrait-on en effet appliquer à un système tel que la majoritaire à circonscription unique ? Le fait même que certains hommes politiques osent proposer pareille calamité témoigne de l’étendue du mal.
 

Pourquoi avoir plusieurs rouleaux compresseurs de taille moyenne lorsqu’on peut disposer d’un seul, mais alors plus grand que tous les autres réunis ? Voilà donc une liste de 128 candidats bénis des dieux... Enfin, disons 123, parce qu’on voudra bien laisser quatre ou cinq sièges à des « instances » qu’on ne peut prendre sur la liste magique (on y a placé leurs rivaux directs), mais qui sont « incontournables » dans « l’équation » libanaise. Et puis, pour la forme, on concédera bien quelques batailles bien épicées ici et là. Pas au Liban-Sud, bien sûr. On laissera même quelques sympathiques opposants percer. À la fin, on se retrouve avec 115 à 120 sièges, et le tour est joué.
 

Le plus souvent, les hommes politiques qui avancent la circonscription unique le font non pas par conviction, mais parce que dans le jargon libanais, se prononcer pour les grandes circonscriptions, c’est faire partie du club « national », autrement dit prosyrien.
 

Ainsi donc, la croyance en un « destin commun » entre le Liban et la Syrie serait proportionnelle à la taille des circonscriptions électorales. C’est qu’en fin de compte, cette belle croyance n’est rien d’autre qu’une soumission pure et simple à la tutelle syrienne. Soumission d’autant plus douce qu’elle sert les intérêts d’une brochette de ploutocrates qui tiennent ce pays en coupe réglée.
Inversement, et selon la même logique, les tenants de la circonscription uninominale seraient des ennemis mortels de Damas. Suffisamment en tout cas pour condamner définitivement ce système, le seul pourtant qui ait les faveurs des démocraties optant pour le mode majoritaire.
 

Mais ce système peut-il être appliqué au Liban ? Le cas échéant, quels en seraient les effets ?
Il existe deux variantes à la majoritaire uninominale. Elle peut être à un seul tour (Grande-Bretagne), ou à deux (France). Il y a autant de circonscriptions que de sièges, puisque dans chaque circonscription on élit un seul député (d’où le terme « uninominal »).
 

Le découpage des circonscriptions est naturellement une opération très délicate nécessitant une neutralité absolue de l’autorité qui tient les ciseaux. D’autant que cette opération doit être répétée partiellement de façon périodique en fonction de l’évolution démographique.
 

Ici apparaît la première difficulté pour le Liban, où cette autorité, on s’en doute, n’existe pas encore. Mais cette observation est tout aussi valable pour le système en vigueur, comme pour tous les autres codes électoraux.
 

Naturellement, il n’existe nulle part d’égalité absolue et permanente entre le nombre d’inscrits dans chacune des circonscriptions. Généralement, on part d’un chiffre moyen, par exemple 20 000 inscrits pour un siège, puis on établit les circonscriptions sur la base d’une fourchette allant de 15 000 à 25 000.
Dans le cas britannique, le candidat arrivé en tête dans sa circonscription est élu, même s’il a moins de 50 % des voix. En France, seuls passent au 1er tour les vainqueurs ayant obtenu plus de la moitié des suffrages. Les autres candidats arrivés en tête sont en « ballotage » et doivent affronter à nouveau leurs adversaires lors d’un second tour qui se déroule le dimanche suivant, et au bout duquel la majorité simple suffit. Mais pas tous leurs adversaires. Le code français prévoit un filtre éliminant, en fonction des résultats du 1er tour, tous les candidats n’ayant pas atteint un taux fixé à l’avance et calculé par rapport aux inscrits.
 

Au Liban, l’avantage évident d’un tel mode de scrutin (qu’il soit à un ou deux tours) est qu’il simplifierait l’élection et, bien entendu, reflèterait bien plus fidèlement l’opinion dans chacune des circonscriptions du pays. De plus, et contrairement à une idée reçue, il allégerait considérablement les effets néfastes du clientélisme à grande échelle, puisque l’aire où est supposé s’exercer ce clientélisme est par définition réduite. Enfin, il mènerait au Parlement des députés plus responsables parce qu’en fin de compte, quel que soit le soutien financier ou politique qu’ils reçoivent d’ici ou de là, chacun d’entre eux se présente seul devant ses électeurs. Pas à l’abri d’une liste hétéroclite emmenée par des « machines » qui le contraignent à leur réserver son allégeance.
 

Quant aux détracteurs de ce système, ils lui reprochent naturellement de consacrer le fait confessionnel dans le pays, puisque la majorité des 128 circonscriptions (si on retient ce chiffre, qui est loin d’être sacré) seraient, dans les faits, monochromes.
 

Mais cette critique pose, une fois de plus, la question de savoir si, à la base, un mode de scrutin est établi dans le but de changer la société ou d’en refléter les orientations le plus fidèlement possible, que celles-ci soient plaisantes ou non. Dans cet interminable débat, l’histoire a son mot dire, dans la mesure où les pires tyrannies du XXe siècle, de droite comme de gauche, avaient été érigées sur le principe du changement par le sommet.
 

Il faut tout de même signaler une difficulté majeure – quoique surmontable – dans le découpage des circonscriptions en milieu « mixte ». Dans le cas du maintien du principe de la représentation confessionnelle, il faudrait en effet maintenir non seulement la parité chrétiens/musulmans (64/64) mais aussi respecter les quotas à l’intérieur de chacun de ces grands ensembles. Un travail pour le moins délicat.

La proportionnelle, heurs et malheurs
Aux antipodes de la majoritaire se trouve la proportionnelle, synonyme de fidélité quasi absolue de l’état d’esprit d’une population. Autrefois très prisée dans la plupart des démocraties occidentales, cette formule a perdu quelque peu de son prestige ces vingt dernières années, en raison justement de l’atomisation qu’elle a provoquée dans un certain nombre de pays et surtout du fait qu’elle a permis l’arrivée – parfois assez massive – dans nombre d’assemblées de formations politiques jugées peu fréquentables (extrême droite, mais aussi mouvements alternatifs contestataires ou fantaisistes).
Un mot sur ce mode de scrutin : dans la plupart des cas, il s’agit de circonscriptions plus ou moins grandes dans lesquelles se présentent des listes fermées relevant chacune d’un parti. Sur la base d’une circonscription comptant 20 sièges, une liste A qui obtiendrait 50 % des voix raflerait 50 % des sièges (c’est-à-dire 10 sièges), une liste B avec 20 % des suffrages se retrouverait avec quatre sièges, une liste C avec 10 % des voix emporterait 2 sièges et ainsi de suite.
 

Bien entendu, les chiffres étant rarement aussi arrondis, on procède généralement à un calcul retenant le nombre rond le plus proche par le bas (dans notre exemple, si la liste C remporte par exemple 11,5 % des voix, elle aura toujours 2 sièges). À la fin, on fait bénéficier le déchet aux listes les mieux placées.
Mais cette proportionnelle intégrale a été abandonnée presque partout. Sauf tout près de chez nous... en Israël, par ailleurs seul cas notoire de circonscription unique. Résultat : on sait à quels marchandages procèdent régulièrement les Premiers ministres israéliens pour maintenir en place des coalitions gouvernementales surréalistes ou obtenir un vote favorable à la Knesset. Yitzhak Rabin avait dû un jour offrir une voiture à un député pour qu’il fasse basculer le vote en faveur des accords d’Oslo !
En Allemagne, il y a longtemps que des garde-fous ont été adjoints au système pour en empêcher les dérives. Outre le fait que le pays est divisé en plusieurs circonscriptions, correspondant aux Länder (régions), la règle des 5 % constitue un barrage solide face aux formations marginales. Tout parti qui n’atteint pas cette barre ne peut être représenté au Bundestag (Chambre basse). D’où un grossissement important du déchet qui, au final, ira enrichir les gains des grandes formations.
 

Plus récemment, l’Allemagne a, en outre, introduit une dose de majoritaire dans sa proportionnelle, afin de favoriser les fortes implantations locales de ses partis.
 

Sur le plan théorique au moins, il ne fait aucun doute que, mise en œuvre au Liban, la proportionnelle (douce) aurait des effets bénéfiques sur le plan de l’authenticité de la représentation et de la clarification des options politiques. D’autre part, le contexte libanais ne craint pas l’atomisation puisque de toute façon la nature même du tissu social et politique le favorise.
 

Mais ce mode de scrutin ne pourrait être appliqué chez nous qu’accompagné d’une variante incontournable : le vote personnel. Cela signifie que l’électeur devra voter deux fois : la première pour une liste de son choix et la seconde pour une, deux ou plusieurs personnes figurant sur cette liste. La raison en est la suivante : dans les pays à grande tradition démocratique, des partis fortement structurés animent la vie politique. À la veille du scrutin, les états-majors de ces partis organisent des sortes de primaires en leur sein ou se réfèrent à la hiérarchie pour former les listes et établir l’ordre des candidats, qui déterminera qui sera élu et qui ne le sera pas.
 

On ne voit pas comment une quelconque formation politique libanaise, même la mieux structurée, pourrait imposer à ses membres une telle discipline. D’autant que ceux qui occupent les dernières places sur les listes sont toujours assurés de retourner à leurs occupations premières. C’est donc l’électeur qui devrait départager entre les divers candidats.
 

D’autre part, il y a bien sûr la question du confessionnalisme, quasiment impossible à marier avec la proportionnelle. À moins de recourir à l’un de ces systèmes incompréhensibles et même farfelus dont il a été question plus haut et qui ont occupé des pages entières dans la presse ces dernières années.
Quant aux diverses solutions préconisant que l’on élise une partie des députés sur une base proportionnelle et laïque et une autre sur une base majoritaire et confessionnelle, tout comme celles prônant un scrutin d’« habilitation » au niveau du caza puis un autre à celui des mohafazats, elles pèchent toutes par un même défaut, mortel pour la démocratie : celui de « casser » la représentation nationale et de créer de facto deux catégories différentes de députés : ceux qui seront perçus comme légitimes et les autres.
 

Il reste à dire qu’une loi électorale ne se réduit pas à un mode de scrutin, encore moins à un découpage. On sait l’importance de la préparation des listes d’électeurs, du contrôle des opérations de vote et enfin celui du dépouillement des urnes. Toutes ces phases accusent au Liban d’importantes déficiences qu’il faudra un jour penser sérieusement à corriger. On sait aussi l’extrême sensibilité de la question du financement des campagnes électorales, un casse-tête que les plus vieilles démocraties de la planète commencent à peine à résoudre de manière satisfaisante.
 

Par-dessus tout, on sait que le Liban a besoin d’un changement. Pas tant dans les personnes elles-mêmes que dans les modes de fonctionnement de l’État, à la tête duquel les mentalités doivent évoluer. Encore faut-il qu’elles soient libres pour évoluer.

Élie FAYAD